深化街镇综合行政执法改革的实践与思考
调研背景
深入推进综合行政执法改革是深化行政执法体制改革、推动法治政府建设的重要内容。党的二十大报告强调扎实推进依法行政，要求完善基层综合执法体制机制，对深化基层综合行政执法改革作出了重要部署。深化行政执法体制改革、完善基层综合执法体制，也是本轮地方机构改革的重点。
为全面做好机构改革各项准备，进一步落实街镇管理体制改革“减负、增能、赋权”要求，完善基层综合行政执法机构建设，提升综合行政执法能力和水平，青浦区委编办成立课题调研组，全面了解街镇综合执法机构职能履行、机制运行、队伍建设等情况，前期制定《青浦区街镇综合行政执法机构评估调研方案》以及调研访谈提纲和相关统计表格，指导各街镇开展自评；中期通过蹲点体验、集中座谈、查阅资料等方式，走访部分街镇综合行政执法队，实地了解有关情况；后期牵头区城管执法局、区司法局、区财政局、区房管局、区建管委、区绿化市容局等职能部门和行业主管部门及其余街镇，分别开展交流座谈，就前期走访调研收集的问题建议进行反馈、研讨交流，着力立足本区实际提出相关建议，切实把调查研究的成果转化为推进工作、解决问题的实际成效。
本区实践及存在问题
2021年，按照本市完善街镇管理体制和整合资源力量的工作部署，青浦区在原街镇城市管理行政执法中队的基础上整合组建街镇综合行政执法队，挂城市管理行政执法中队的牌子，为街镇所属行政执法机构，以街镇名义统一依法行使辖区内相对集中的城市管理等领域行政处罚权以及法律法规规章规定由街镇行使的执法职责，实现街镇“一支队伍管执法”。
经过三年的运转和磨合，街镇综合行政执法队总体运行平稳，改革达到了预期目标，对市区两级下放的行政执法事项均已基本陆续承接。但在本次调研中发现，仍有一些职责事项的履行还不够优化高效，职能设置、职责边界、条块关系、编制配备、队伍结构等方面依然存在一些问题和短板。
（一）综合行政执法机构职能配置略显失衡
一是执法事项量大面广。2021年改革以来，市、区分两批次下沉行政执法事项159项。街镇综合行政执法队承担的行政执法事项增加到412项，涵盖市容环境卫生、文明建设施工、房地产市场管理等12大执法领域。综合执法工作职责不断增加，管控标准日渐提高，但人财物等执法资源并未同步下沉，各执法队普遍反映力不从心。
二是执法事项未有效承接。据调研统计，除原有253项城管领域执法事项有效开展外，改革以来新增执法事项办件数较低。部分划转的事项专业性强，对专业技能和设备的要求高，专业培训有效开展较少，综合执法部门不具备现场取证和检测能力，如油烟净化及异味处理设备安装是否合规检测较难，文明施工要求下照明遮蔽罩的规范不明确等，导致部分执法无法顺利开展，执法效果差。
三是管理执法边界不明。街镇综合行政执法机构划转承接的是行政处罚权，与此对应的监管权、审批权仍应由各行业主管部门承担。街镇综合行政执法机构往往因其末端属性而承担更大压力，某种程度上成为“以罚代管”的“兜底部门”。比如，在小区物业管理、店招店牌审批、渣土运输整治等领域，往往是违法行为发生、市民投诉后用执法手段代替管理，既加重了街镇综合行政执法队的工作负担，也容易激化与市民群众的矛盾。
（二）部门条块协同运行机制不够顺畅
一是执法部门略显“单兵作战”。街镇综合行政执法队在职权划转后成为街镇独立且唯一的执法力量，仍需条线主管部门在检验、检测、鉴定、认定等方面提供专业协助支撑。然而部分条线部门在执法事项下沉后存在“一赋了之”的现象，缺乏主动积极对接、靠前指导的意识，甚至敷衍塞责、推诿扯皮，使得执法阻滞现象时有发生；街镇在执法事项赋权下沉后处于被动地位，与条线部门互动时缺乏反向评价、考核机制。执法分家、条块分割依然存在，综合行政执法从“物理整合”走向“化学融合”仍有待时日。
二是执法条块衔接不够顺畅。街镇综合行政执法队的调整组建增强了“块”上的有效治理能力，以“块”统“条”本该能快速提升执法办案效率，但在执法实践中，属地街镇和执法队伍的行动目标存在一定分歧偏差，街镇综合行政执法队着眼于法治的逻辑，属地街镇则更关注解决具体的治理问题。属地街镇在主导基层治理的同时，对街镇综合执法队也具有领导、指挥和考核权，集运动员、裁判员角色于一身，可能导致执法不力或执法权力滥用，背离法治政府的建设目标。
三是执法信息共享相对滞后。一些行业主管部门与街镇综合执法队之间仅划转了处罚事项，法律政策材料、自由裁量基准、对特定事实和对象的鉴定材料等未进行移送，部门分割也使执法信息难以有效调用，极大影响办案进度和质量。且目前尚未建立一个综合执法信息共享平台，街镇执法队无法及时获取与执法有关的审批情况，行业主管部门也未能及时掌握执法部门的处罚资料，而跨部门多场景的系统平台又存在数据共享和接入难题，信息资源难以有效利用。
（三）执法队伍建设和能力提升效果不明显
一是人员力量配备不足。城管执法队伍现有编制配备核定于2012年，十余年来，基层城市管理执法领域历经数次执法事项新增，执法程序规范和要求提升，人口大量导入，管辖范围延伸至农村、社区。尽管各街镇通过各种途径，适当补充了一定的执法辅助人员，但执法人员单一的知识背景和综合执法全领域的知识需求不相匹配，即便专业性较强的街镇司法所人员也不能熟悉全部执法要素，对重大执法决定的审核基本流于形式。
二是人员晋升交流通道较窄。由于街镇综合行政执法队在世博期间同批次招录人员较多，职级晋升人多位少，一批同龄执法队员虽达到晋升年限但仍无法晋升，极大影响执法队员积极性，对工作开展也较为不利。目前街镇综合行政执法队领导间的交流渠道已打通，队员间的交流机制尚存在壁垒，比如执法队员跨街镇交流后在职务职级晋升上要重新“排队”，导致交流意愿低、难度大。
三是执法设施资源供给有限。街镇综合行政执法队作为执法机构，其办公场所、执法设备、执法车辆、停车场地都有一定的规范要求，因受客观条件限制，部分街镇无指挥室、大案要案室、单独的档案室等，办公场所不符合执法要求，办公设施设备老化陈旧，存在安全隐患。执法车辆按照现行公务用车规定配比，较难满足执法需求和示范中队建设。
深化改革的对策建议
（一）优化执法机构职能配置
一是明确综合执法职责范围。完善清单管理制度，以“权责清单”为抓手，厘清街镇执法事项履职边界，针对职责交叉的事项，采取双向选择的方式，由行业主管部门和综合行政执法队明确权责边界；以“问题清单”为牵引，对基层普遍反映“接不住”“管不好”的问题进行梳理，形成“一单位一清单”，定期召开问题沟通会，督促问题整改落实。
二是持续推动执法资源下沉。推进执法力量向基层延伸，尤其是将相应专业的执法人员、成熟的执法手段、高效的硬件设备等向街镇综合行政执法队转移。由各街镇根据自身实际情况，提出执法资源需求，针对性地制定执法资源下沉方案，必要时约请区级职能部门协调推动，切实解决街镇综合行政执法“人少事多”“小马拉大车”问题。同时，推动“城管进社区”，加强城管与村居、业委会和物业的协作联动，形成工作合力。
三是明晰管理与执法的职责边界。压实行业主管部门监管职责，进一步厘清监管与执法的职责边界。行业主管部门负责建立健全行业监督检查机制，充分运用“双随机、一公开”、综合整治、行业规范等措施预防和减少违法行为发生。探索将综合行政执法嵌入网格化管理，通过网格化巡查，将执法关口前移，从“处置问题”向“发现问题”延伸，实现执法巡查与网格管理有效叠加。
（二）畅通条块协同运作机制
一是促进执法机构与行业主管部门双向发力。强化区级行业部门的指导和监管职责，加强街镇执法机构与区级部门的工作协同，建立健全信息通报、执法协助、业务指导、案件移送、争议处理等制度机制，畅通“审批－监管－执法”工作衔接，避免出现职责交叉重叠或真空漏洞。强化对部门协作配合责任的刚性约束，构建综合行政执法与行业主管部门双向考核评估机制，将部门协作配合情况纳入法治政府考核的内容。
二是促进综合行政执法队与属地政府之间的协同。通过“执法清单”“权力清单”等强化“法无授权不可为”，进一步理顺综合行政执法队与属地政府间关系，完善执法程序设计，构建标准化执法模式，规范行政自由裁量权，确保行政执法严格公正。落实执法全过程记录制度和行政执法公示制度，强化监督“共同体”建设，将改革任务推进完成情况列入本级党委、政府的督办事项，列入纪委监察重点监督检查内容，形成监督合力。
三是推动综合行政执法信息资源共享。将街镇综合行政执法业务所涉及各部门各类信息系统进行整合，升级成一个综合行政执法应用系统，推动综合行政执法部门与行业主管部门信息共享、与效能监督机关实时连接，实现行政许可、日常监管、行政处罚信息实时流转、实时监控、实时留痕，做到违法线索互联、监管标准互通、处理结果互认。
（三）狠抓执法队伍能力建设
一是选优配强执法队伍力量。结合辖区范围、人口密度、经济发展等因素，适当增加社工、执法辅助人员等力量，由区城管执法局统一招录。强化综合执法培训，邀请行业主管部门讲解油烟污染、群租整治、私搭违建等的执法细则和技巧，结合案例深入剖析，提升执法队员理论和实操水平。配强街镇司法所法制审核人员，加大法律顾问、公职律师等参与重大执法决定法制审核的力度，确保执法程序和实体适用符合法律规定。
二是建立健全晋升交流机制。坚持老中青相结合的原则，注重干部年龄结构梯次配备，采取针对性政策，从年龄结构、学历结构、专业结构入手，推进执法人员结构调整优化。将执法人员的职级晋升提升到区级层面统筹使用，进一步提升晋升比例。适当拓宽发展通道，探索择优调任执法队员进入公务员队伍。畅通跨部门以及本街镇范围内的交流转任机制，出台交流转任细则，推动科级以下执法队员良性流动，激发基层执法队伍的积极性和能动性。
三是合理配置执法所需设备。加大财政资金支持力度，对综合行政执法队的办公用房、作训场地、办公设备、执法车辆、执法记录仪及其他执法装备等予以专项资金保障，满足日常办公、办案、训练、备勤等相关工作需要，推动执法重心下移。同时，向市级层面建议研究完善执法车辆人均配比，并提供更多可选择的车型，方便执法队伍快速反应，及时有效地处置各类违法行为。
结语
课题调研组共梳理问题和建议清单25项，明确责任部门和任务分工，加强沟通反馈，指导督促相关部门制定工作目标和具体举措，落实问题整改，推动形成“调查研究—发现问题—解决问题—督查回访”的闭环工作体系，切实将“问题清单”转化为“任务清单”“成果清单”。比如，区司法局、区城管执法局牵头各街镇与司法所、综合行政执法队等部门加强工作对接，规范行政复议、诉讼等案件文书流转。区城管执法局建立住宅小区物业管执联动平台，同区绿化市容局、区房管局完善案件移送机制，形成管执合力；研究改造执法全过程视音频记录管理平台，升级全区城管执法系统移动终端设备应用，各街镇完善执法装备品类和数量。区司法局全面推行重大行政执法决定法制审核制度，推动实现各街镇法治审核人员全覆盖，街镇法律顾问100%参与重大行政执法决定法制审核工作。区公务员局会同区城管执法局完善执法人员招录、晋升、交流等制度，适当放宽职级使用比例，优化交流转任机制，探索参公转公额度管理，畅通人员流动渠道。区委编办组织动态调整区城管执法局72项权责事项，街镇涉及城管执法相关 63 项权责事项。通过上述部门和街镇共同努力，进一步提高了街镇综合执法机构的履职能力和执法水平，为深化街镇综合执法改革、推动基层依法行政和加强基层治理提供了强有力的体制机制支撑。
青浦区将结合机构改革，持续完善街镇综合行政执法体制机制，进一步优化街镇“一支队伍管执法”，针对赋权街镇的执法事项，同步下沉执法人员力量，确保街镇管得住、用得好；进一步完善区级城市管理综合行政执法协调联动工作机制，健全条块执法协同配合，推动行业监管和综合行政执法有效衔接、一体服务；进一步健全“城管进社区”工作常态化运行机制，主动融入党建引领基层治理大格局，加大执法整治力度，创新执法模式，更好解决群众关心关切的家门口问题。
