机构编制工作用语释义连载（九）
撤并机构 指撤销机构和合并机构，是党委、政府和机构编制管理机关根据工作需要，依照法定程序将现有的机构取消，使之不再存在也不再履行相应职能，或者将两个或者两个以上现有的机构合并为一个机构的行为。撤并中央党政机构，由国务院机构编制管理机关提出方案，报党中央和国务院决定。其中，国务院的组成部门的撤并由国务院总理提请全国人民代表大会决定；在全国人民代表大会闭会期间，提请全国人民代表大会常务委员会决定。撤并地方各级党政机构，由本级党委、政府提出方案，经上一级机构编制管理机关审核后，报上一级党委、政府批准。其中，县级以上地方人民政府行政机构的撤并，还应当依法报本级人民代表大会常务委员会备案。撤并事业单位，由举办单位提出方案，由有权的机构编制管理机关批准。
【用法示例】“国务院和地方各级人民政府所属行政机构、事业单位在机构编制工作中，有擅自设立、撤并机构以及提高机构规格或者变更机构名称、隶属关系和经费渠道行为的将受到处理。”——《机构编制监督检查工作暂行规定》（中央编办发〔2007〕5号）
内设机构调整 指机构编制管理机关根据经济社会全面协调可持续发展和行政管理体制改革需要，对部门的内部组织机构进行重新调配的行为。
【用法示例】“国家统计局三支调查总队改革和内设机构调整。改革国家统计局设在各地的三支调查队管理体制的同时，相应改革国家统计局三支调查总队，同时调整国家统计局内设机构。”——《国务院办公厅关于印发国家统计局直属调查队管理体制改革方案的通知》（国办发〔2005〕14号）
机构变更规格 指提升或降低机构级别。机构变更规格需严格按照一定程序，由有权机关批准。如，地方各级人民政府行政机构变更规格，由本级人民政府提出方案，经上一级人民政府机构编制管理机关审核后，报上一级人民政府批准。
【用法示例】“地方各级人民政府行政机构的设立、撤销、合并或者变更规格、名称，由本级人民政府提出方案，经上一级人民政府机构编制管理机关审核后，报上一级人民政府批准。”——《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》（国务院令第486号）
机构限额 指县级以上地方各级行政机构设置的上限数额。改革开放以来，为从宏观上控制政府机构的总体规模，中央根据各地经济社会发展水平、人口和面积、财政收入、行政区划等实际情况，规定了机构设置的最高限额。中央规定的机构限额，各地必须严格执行，不得突破。
【用法示例】“机构编制管理机关、监察机关对下列事项实施监督检查：……（四）地方各级人民政府行政机构限额、行政和事业编制总量控制情况。”——《机构编制监督检查工作暂行规定》（中央编办发〔2007〕5号）
机构类别 指机构的种类。从目前机构编制管理的范围看，机构可以划分为党政群机关和事业单位。
机构层级 指同一系统中从最高层机构到最基层机构的层次。它包括外部层级和内部层级。前者指从中央到地方独立机构的层级；后者指各独立机构内设机构的层级。
我国政府机构的内部机构层级情况是：国务院部委为部委——司、局（室）——处三层；国务院直属机构为局——处（司）两层或局——司——处三层；省级政府的工作机构为厅局——处两层，少数在处以下还有科一层（如公安厅的一些处下设科）；省以下政府工作部门设两层或一层。
机构重叠 指一级政府中存在两个或两个以上全部或大部分承担相同、相近职能的机构。机构重叠实质是职责重叠，往往造成管理资源浪费、推诿扯皮、行政效率低下。机构重叠是我国传统的行政管理体制存在的主要弊端之一，也是改革的主要对象。大部门制改革是解决机构重叠的重要途径之一，内容相同或相近的职能，应尽量由一个机构集中承担。
【用法示例】“经过这么多年，我们在优化政府组织机构、理顺部门关系方面做了大量工作，但职能交叉、机构重叠等不适应形势要求的问题仍然存在。”——《中央编办关于印发马凯和王东明同志在中国机构编制管理研究会第二次会员代表大会上讲话的通知》（中央编办发〔2009〕17号）
内设机构 指一个部门内部设立的组织机构，是“三定”规定的主要内容之一。内设机构一般不能单独以自身的名义对外行使职权，只能通过所从属的机构并以该机构的名义来行使所承担的部分职权。内设机构的名称必须冠以所从属的机构的名称。也有一些内设机构具有半独立性，可依法律法规的相关规定在某些方面独立行使职权。
在我国政府系统的行政机构中，内设机构是指县以上各级人民政府行政机构为履行职责的需要，在职能分解基础上设立的内部机构。内设机构的层次一般不超过两层，名称应当规范、明确，并与该机构的类型和职责相称。内设机构的设立、撤销、合并或者变更规格、名称，一般由该行政机构提出，报同级人民政府机构编制管理机关审批、备案。
【用法示例】“国务院办公厅、国务院组成部门、国务院直属机构、国务院办事机构在职能分解的基础上设立司、处两级内设机构；国务院组成部门管理的国家行政机构根据工作需要可以设立司、处两级内设机构，也可以只设立处级内设机构。”——《国务院行政机构设置和编制管理条例》（国务院令第227号）
派出机关 指由县级以上地方人民政府经有法定权限机关批准，在特定行政区划内设立的行使相当于一级人民政府管理职权的行政机关。派出机关不是一级人民政府，但它却承担着一定行政区域内一级政府应有的组织与管理职能，因而具有相当于一级人民政府的地位和作用，享有独立的行政主体地位。派出机关有三类：一是省、自治区人民政府批准设立的行政公署，也称地区专员公署。二是县、自治县人民政府经省、自治区人民政府批准设立的区公所。这两类派出机关传统上往往被认为主要履行管理农村和农业的职能，现在有逐渐将其撤销并划入相关市或乡镇的改革趋势。三是市辖区、不设区的市的人民政府经上一级人民政府批准设立的街道办事处，街道办事处往往履行管理城市或社区的职能。
【用法示例】“省、自治区的人民政府在必要的时候，经国务院批准，可以设立若干派出机关。县、自治县的人民政府在必要的时候，经省、自治区、直辖市的人民政府批准，可以设立若干区公所，作为它的派出机关。市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。”——《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（中华人民共和国主席令第30号）
派出机构 指作为某一级人民政府或职能部门的行政机关，根据实际需要针对某项特定行政事务派驻到某区域或某机构，代表派出者行使某些方面职权的工作机构。派出机构的行政职能具有单一性且与设置它的行政机关相同，因而被认为具有部门权限或专门权限机关的性质。各级人民政府的工作部门虽原则上“对口”设置，但各级也不尽相同，故而由地方各级人民政府工作部门设立的派出机构的范围也不一样。上至国务院工作部门派出的机构，如审计署派驻在国务院部委行署的审计机构（称特派员办事处）、中纪委监察部派驻在部委行署的监察机构（称纪检监察组）等；下至县级人民政府的工作部门设置的公安派出所、工商所、税务所、土地管理所、财政所等。对派出机构作出明确规定的立法始于1990的《行政复议条例》，1999年的《行政复议法》仍沿用了这一规定，并对派出机构以及派出机关在行政复议中的法律地位作了规定。
行政机关的派出机关与派出机构相比，虽然两者都具有派出组织性质，都履行一定的行政职能，但又存在以下差异：其一，设立的机关不同。派出机关由上一级人民政府经批准后依法设立。派出机构则由某一级人民政府的工作部门如厅局委办依法设立。其二，权限的范围不同。派出机关的职能是综合的、权限是多方面的，对所管辖的某一地域范围具有相当于一级人民政府的管理职能。如地区行署往往设若干职能委办局，街道办事处也具有基层政府的若干职能科室。派出机构则是基于某一单项行政职能而设立的，它的权限单一而仅就某一类行政事务行使职权，如公安派出所、工商所、税务所等。其三，两者的名称存在差异。派出机关只有三类，即在行政公署、区公所和街道办事处前分别加上所在的地、市、市辖区或乡、民族乡的名称即可。而派出机构的名称很难概括，往往在其名称前要反映出设置这一派出机构的行政机关的名称，同时又要反映出该派出机构管辖地域的名称，如北京市公安局海淀分局北太平庄派出所。其四，两者的主体资格不同。派出机关属于独立的行政主体，可以以自己的名义行为由其自身对自己的行为负责。而派出机构（如公安派出所、工商所）等一般情况下不是独立的行政主体，不能以自己的名义行为和由自身对其行为负责，除非有法律、法规的专门授权。
【用法示例】“经国务院批准设立的经济与技术开发区党工委和管委会，作为城市党委和政府的派出机构，其级别由各地确定，原则上不得超过城市党政工作部门的级别。”——《关于地方机构改革实施中若干问题的意见》（中编办发〔1995〕3号）
垂直管理机构 指中央政府或地方政府部门、单位为处理在地方的事务而设置的若干派出机构或分支机构，也称“条管机构”。中央政府或上级政府部门、单位与其派出机构或分支机构是垂直领导关系，其机构设置、人员编制、财务、物资供应等均由上级政府部门直接管理，地方政府对设立在本行政区域内的这些机构、单位没有直接管理关系。垂直管理部门对分支机构或派出机构实行垂直管理，主要是由有关法律法规授权。如根据《中国人民银行法》第十三条，中国人民银行根据履行职责的需要设立分支机构，作为中国人民银行的派出机构，并对分支机构实行统一领导和管理。也有的根据“三定”规定实行垂直管理，如商务部在大连等16个地方派驻的特派员办事处；国家海洋局派出机构北海分局、东海分局、南海分局等。
目前，垂直管理主要有两种类型：中央政府部门垂直管理和派出机构、省以下垂直管理机构。中央垂直管理和派出机构主要有：海关、国税、出入境检验检疫、出入境边防检查、人民银行、银行业监管、证券监管、保险监管、电力监管、煤矿安全生产监察、铁道、民航、邮政、通信管理、气象、地震、测绘、烟草、国家物资储备、水利部流域管理机构、交通部长江航运局、交通部派驻地方海事机构、国土资源部土地监察局等。2011年10月前，省以下垂直管理的机构主要有3家：地税、工商行政管理、质量技术监督，其组织人事、机构编制、业务、经费基本上由省级部门统一管理。2011年10月10日，国务院办公厅印发《国务院办公厅关于调整省级以下工商质监行政管理体制加强食品安全监管有关问题的通知》（国办发〔2011〕48号），将工商、质监省级以下垂直管理改为地方政府分级管理体制，业务接受上级工商、质监部门的指导和监督，领导干部实行双重管理、以地方管理为主。
【用法示例】“加强中央储备粮垂直管理机构建设，确保中央储备粮数量真实、质量良好，确保在国家需要时调得动、用得上。”——《国务院关于完善粮食流通体制改革政策措施的意见》（国发〔2006〕16号）
【用法示例】“国务院和地方各级人民政府所属行政机构、事业单位在机构编制工作中，有擅自设立、撤并机构以及提高机构规格或者变更机构名称、隶属关系和经费渠道行为的将受到处理。”——《机构编制监督检查工作暂行规定》（中央编办发〔2007〕5号）
内设机构调整 指机构编制管理机关根据经济社会全面协调可持续发展和行政管理体制改革需要，对部门的内部组织机构进行重新调配的行为。
【用法示例】“国家统计局三支调查总队改革和内设机构调整。改革国家统计局设在各地的三支调查队管理体制的同时，相应改革国家统计局三支调查总队，同时调整国家统计局内设机构。”——《国务院办公厅关于印发国家统计局直属调查队管理体制改革方案的通知》（国办发〔2005〕14号）
机构变更规格 指提升或降低机构级别。机构变更规格需严格按照一定程序，由有权机关批准。如，地方各级人民政府行政机构变更规格，由本级人民政府提出方案，经上一级人民政府机构编制管理机关审核后，报上一级人民政府批准。
【用法示例】“地方各级人民政府行政机构的设立、撤销、合并或者变更规格、名称，由本级人民政府提出方案，经上一级人民政府机构编制管理机关审核后，报上一级人民政府批准。”——《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》（国务院令第486号）
机构限额 指县级以上地方各级行政机构设置的上限数额。改革开放以来，为从宏观上控制政府机构的总体规模，中央根据各地经济社会发展水平、人口和面积、财政收入、行政区划等实际情况，规定了机构设置的最高限额。中央规定的机构限额，各地必须严格执行，不得突破。
【用法示例】“机构编制管理机关、监察机关对下列事项实施监督检查：……（四）地方各级人民政府行政机构限额、行政和事业编制总量控制情况。”——《机构编制监督检查工作暂行规定》（中央编办发〔2007〕5号）
机构类别 指机构的种类。从目前机构编制管理的范围看，机构可以划分为党政群机关和事业单位。
机构层级 指同一系统中从最高层机构到最基层机构的层次。它包括外部层级和内部层级。前者指从中央到地方独立机构的层级；后者指各独立机构内设机构的层级。
我国政府机构的内部机构层级情况是：国务院部委为部委——司、局（室）——处三层；国务院直属机构为局——处（司）两层或局——司——处三层；省级政府的工作机构为厅局——处两层，少数在处以下还有科一层（如公安厅的一些处下设科）；省以下政府工作部门设两层或一层。
机构重叠 指一级政府中存在两个或两个以上全部或大部分承担相同、相近职能的机构。机构重叠实质是职责重叠，往往造成管理资源浪费、推诿扯皮、行政效率低下。机构重叠是我国传统的行政管理体制存在的主要弊端之一，也是改革的主要对象。大部门制改革是解决机构重叠的重要途径之一，内容相同或相近的职能，应尽量由一个机构集中承担。
【用法示例】“经过这么多年，我们在优化政府组织机构、理顺部门关系方面做了大量工作，但职能交叉、机构重叠等不适应形势要求的问题仍然存在。”——《中央编办关于印发马凯和王东明同志在中国机构编制管理研究会第二次会员代表大会上讲话的通知》（中央编办发〔2009〕17号）
内设机构 指一个部门内部设立的组织机构，是“三定”规定的主要内容之一。内设机构一般不能单独以自身的名义对外行使职权，只能通过所从属的机构并以该机构的名义来行使所承担的部分职权。内设机构的名称必须冠以所从属的机构的名称。也有一些内设机构具有半独立性，可依法律法规的相关规定在某些方面独立行使职权。
在我国政府系统的行政机构中，内设机构是指县以上各级人民政府行政机构为履行职责的需要，在职能分解基础上设立的内部机构。内设机构的层次一般不超过两层，名称应当规范、明确，并与该机构的类型和职责相称。内设机构的设立、撤销、合并或者变更规格、名称，一般由该行政机构提出，报同级人民政府机构编制管理机关审批、备案。
【用法示例】“国务院办公厅、国务院组成部门、国务院直属机构、国务院办事机构在职能分解的基础上设立司、处两级内设机构；国务院组成部门管理的国家行政机构根据工作需要可以设立司、处两级内设机构，也可以只设立处级内设机构。”——《国务院行政机构设置和编制管理条例》（国务院令第227号）
派出机关 指由县级以上地方人民政府经有法定权限机关批准，在特定行政区划内设立的行使相当于一级人民政府管理职权的行政机关。派出机关不是一级人民政府，但它却承担着一定行政区域内一级政府应有的组织与管理职能，因而具有相当于一级人民政府的地位和作用，享有独立的行政主体地位。派出机关有三类：一是省、自治区人民政府批准设立的行政公署，也称地区专员公署。二是县、自治县人民政府经省、自治区人民政府批准设立的区公所。这两类派出机关传统上往往被认为主要履行管理农村和农业的职能，现在有逐渐将其撤销并划入相关市或乡镇的改革趋势。三是市辖区、不设区的市的人民政府经上一级人民政府批准设立的街道办事处，街道办事处往往履行管理城市或社区的职能。
【用法示例】“省、自治区的人民政府在必要的时候，经国务院批准，可以设立若干派出机关。县、自治县的人民政府在必要的时候，经省、自治区、直辖市的人民政府批准，可以设立若干区公所，作为它的派出机关。市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。”——《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（中华人民共和国主席令第30号）
派出机构 指作为某一级人民政府或职能部门的行政机关，根据实际需要针对某项特定行政事务派驻到某区域或某机构，代表派出者行使某些方面职权的工作机构。派出机构的行政职能具有单一性且与设置它的行政机关相同，因而被认为具有部门权限或专门权限机关的性质。各级人民政府的工作部门虽原则上“对口”设置，但各级也不尽相同，故而由地方各级人民政府工作部门设立的派出机构的范围也不一样。上至国务院工作部门派出的机构，如审计署派驻在国务院部委行署的审计机构（称特派员办事处）、中纪委监察部派驻在部委行署的监察机构（称纪检监察组）等；下至县级人民政府的工作部门设置的公安派出所、工商所、税务所、土地管理所、财政所等。对派出机构作出明确规定的立法始于1990的《行政复议条例》，1999年的《行政复议法》仍沿用了这一规定，并对派出机构以及派出机关在行政复议中的法律地位作了规定。
行政机关的派出机关与派出机构相比，虽然两者都具有派出组织性质，都履行一定的行政职能，但又存在以下差异：其一，设立的机关不同。派出机关由上一级人民政府经批准后依法设立。派出机构则由某一级人民政府的工作部门如厅局委办依法设立。其二，权限的范围不同。派出机关的职能是综合的、权限是多方面的，对所管辖的某一地域范围具有相当于一级人民政府的管理职能。如地区行署往往设若干职能委办局，街道办事处也具有基层政府的若干职能科室。派出机构则是基于某一单项行政职能而设立的，它的权限单一而仅就某一类行政事务行使职权，如公安派出所、工商所、税务所等。其三，两者的名称存在差异。派出机关只有三类，即在行政公署、区公所和街道办事处前分别加上所在的地、市、市辖区或乡、民族乡的名称即可。而派出机构的名称很难概括，往往在其名称前要反映出设置这一派出机构的行政机关的名称，同时又要反映出该派出机构管辖地域的名称，如北京市公安局海淀分局北太平庄派出所。其四，两者的主体资格不同。派出机关属于独立的行政主体，可以以自己的名义行为由其自身对自己的行为负责。而派出机构（如公安派出所、工商所）等一般情况下不是独立的行政主体，不能以自己的名义行为和由自身对其行为负责，除非有法律、法规的专门授权。
【用法示例】“经国务院批准设立的经济与技术开发区党工委和管委会，作为城市党委和政府的派出机构，其级别由各地确定，原则上不得超过城市党政工作部门的级别。”——《关于地方机构改革实施中若干问题的意见》（中编办发〔1995〕3号）
垂直管理机构 指中央政府或地方政府部门、单位为处理在地方的事务而设置的若干派出机构或分支机构，也称“条管机构”。中央政府或上级政府部门、单位与其派出机构或分支机构是垂直领导关系，其机构设置、人员编制、财务、物资供应等均由上级政府部门直接管理，地方政府对设立在本行政区域内的这些机构、单位没有直接管理关系。垂直管理部门对分支机构或派出机构实行垂直管理，主要是由有关法律法规授权。如根据《中国人民银行法》第十三条，中国人民银行根据履行职责的需要设立分支机构，作为中国人民银行的派出机构，并对分支机构实行统一领导和管理。也有的根据“三定”规定实行垂直管理，如商务部在大连等16个地方派驻的特派员办事处；国家海洋局派出机构北海分局、东海分局、南海分局等。
目前，垂直管理主要有两种类型：中央政府部门垂直管理和派出机构、省以下垂直管理机构。中央垂直管理和派出机构主要有：海关、国税、出入境检验检疫、出入境边防检查、人民银行、银行业监管、证券监管、保险监管、电力监管、煤矿安全生产监察、铁道、民航、邮政、通信管理、气象、地震、测绘、烟草、国家物资储备、水利部流域管理机构、交通部长江航运局、交通部派驻地方海事机构、国土资源部土地监察局等。2011年10月前，省以下垂直管理的机构主要有3家：地税、工商行政管理、质量技术监督，其组织人事、机构编制、业务、经费基本上由省级部门统一管理。2011年10月10日，国务院办公厅印发《国务院办公厅关于调整省级以下工商质监行政管理体制加强食品安全监管有关问题的通知》（国办发〔2011〕48号），将工商、质监省级以下垂直管理改为地方政府分级管理体制，业务接受上级工商、质监部门的指导和监督，领导干部实行双重管理、以地方管理为主。
【用法示例】“加强中央储备粮垂直管理机构建设，确保中央储备粮数量真实、质量良好，确保在国家需要时调得动、用得上。”——《国务院关于完善粮食流通体制改革政策措施的意见》（国发〔2006〕16号）
